《反垄断法》迎来14年首次“大修”,新法亮点逐一解读

更新时间:2022-06-28 10:53:00 浏览量:

党中央、国务院高度重视强化反垄断和防止资本无序扩张。习近平总书记多次作出重要指示,强调反垄断、反不正当竞争是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求,要健全法律法规,加强对平台企业垄断的规制,坚决反对垄断和不正当竞争,要更好统筹发展和安全、国内和国际,促进公平竞争,反对垄断,防止资本无序扩张。李克强总理强调,国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力,同时要依法规范发展,健全数字规则,坚决维护公平竞争市场环境。
 
1修改的背景和过程
 
反垄断法是市场经济的基础性法律制度。我国反垄断法自2008年施行以来,对于保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进高质量发展等发挥了十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的发展,反垄断法在实施中也暴露出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题。特别是随着数字经济等新业态快速发展,一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断行为、进行无序扩张,导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出,迫切需要明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则,以加强反垄断监管。本次《反垄断法》的修正,出台了多个阶段性草案,包括国家市场监督管理总局公开征求意见稿、送审稿、全国人大一读稿、全国人大二读稿和2022年6月24日通过的《反垄断法》最终文本。
 
2 “鼓励创新”被纳入《反垄断法》立法目的
 
2022《反垄断法》第一条:为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,鼓励创新,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。  
 
《反垄断法》第一条是立法目的,在反垄断法实践中起到非常重要的作用。从2020年征求意见稿起直至最终修正稿,“鼓励创新”都作为《反垄断法》立法原则列入第一条。“鼓励创新”扩展了反垄断执法的裁量空间,有利于平衡创新与竞争的矛盾,且实质性地扩大了垄断协议豁免的适用范围,也增加了滥用市场支配地位行为的正当理由。同时,也有学者对此修正表达了担心,认为这会使得立法目的更加多元,以至于影响个案反垄断执法和司法审判,增加法律适用的不可预期性和创新企业在反垄断法合规上的侥幸心理,以及开展游说公关的动机。
 
3增加了“反垄断工作坚持中国共产党的领导”这一表述
 
2022《反垄断法》第四条:反垄断工作坚持中国共产党的领导。 国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位,制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则,完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。
 
关于增加“坚持党的领导”这一表述,在全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》审议结果的报告中指出“根据有关部门意见,增加反垄断工作坚持党的领导的规定”。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,已经被正式载入宪法总纲第一条第二款之中。本条同时增加了“坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位”的表述,这与“坚持党的领导”相辅相成,结合《反垄断法》的经济宪法地位,重申中国的宪法原则,特别是在反垄断工作受到党中央高度重视的情况下,确保竞争政策的正确政治方向具有重大意义。
 
4增加平台经济领域的适用规则
 
2022《反垄断法》第九条:经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。
 
2022《反垄断法》第二十二条第二款:具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。  
 
该条款修正了一审稿中仅将数字经济原则的适用范围局限于滥用市场支配地位的定位,指出垄断协议、经营者集中同样要适用数字经济竞争原则,明确了数字经济时代所涉及的反垄断行为与传统经济是相同的,同时强调了平台经济领域的四个核心要素,即数据、算法、技术以及资本优势。
 
5增加“加强反垄断执法司法”,“依法公正高效审理垄断案件,健全行政执法和司法衔接机制”的规定
 
2022《反垄断法》第十一条:国家健全完善反垄断规则制度,强化反垄断监管力量,提高监管能力和监管体系现代化水平,加强反垄断执法司法,依法公正高效审理垄断案件,健全行政执法和司法衔接机制,维护公平竞争秩序。
 
“加强反垄断执法司法”在二读稿中的表述仅是“加强反垄断执法”。这一修改强调要加强反垄断司法工作,并与“健全行政执法和司法衔接机制”相互呼应。在全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》审议结果的报告中指出:有的常委会组成人员和地方、部门建议规定人民法院可以对法律明示以外的垄断协议、滥用市场支配地位行为等进行认定;也有的意见提出,垄断案件的处理,政策性较强,对经济生活影响较大,由人民法院对法律明示以外的垄断行为进行认定是否合适,建议慎重研究。
 
增加本条的意义来源于人民法院不得“拒绝裁判”的司法原则,人民法院审理垄断案件,在作出判决时需要对是否构成垄断行为依法作出判断,这其中当然包括对法律明示以外的垄断行为作出最终判断。同时,该条也对于反垄断行政执法在数量上相对司法诉讼的绝对优势做出了回应。
 
6对纵向垄断协议“安全港”规则作出规定
 
2022《反垄断法》第十八条第二款:对前款第一项和第二项规定的协议,经营者能够证明其不具有排除、限制竞争效果的,不予禁止。
 
2022《反垄断法》第十八条第三款:经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准,并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的,不予禁止。
 
修正案初审稿在第十九条中引入了以市场份额为标准的“安全港”规则,新法在此基础上进一步调整,将该条限定为针对纵向垄断协议的规定,排除了对横向垄断协议的适用。本次修正采用了“合理原则”,并且借鉴《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第七条关于横向垄断协议举证责任倒置的规定,将其引入纵向垄断协议。
 
7为执法与司法实践中认定“轴辐协议”提供法律依据
 
2022《反垄断法》第十九条:经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。
 
轴辐协议是处于产业链条不同层级的经营者为谋求共同的非法利益而设计的横向关系和纵向关系相结合的特殊协议,是以某一经营者为“轴心”形成“轴缘”,达成或实施的具有排除、限制竞争影响的垄断协议。
 
2008《反垄断法》对垄断协议采取“二分法”,规定了横向垄断协议(即具有竞争关系的经营者达成的垄断协议)、纵向垄断协议(即经营者与交易相对人达成的垄断协议)。本次新增的轴辐协议与传统的横向协议不同,其通常是通过轴与辐之间的纵向协议,实现每个辐条之间的间接横向垄断协议。轴辐协议的引入,解决了该类行为无法通过横向垄断协议、纵向垄断协议进行认定的尴尬局面,在中国形成了横向垄断协议、纵向垄断协议、轴辐垄断协议三足鼎立的态势。
 
8设立经营者集中审查期限“停钟”制度
 
2022《反垄断法》第三十二条:有下列情形之一的,国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限,并书面通知经营者:(一)经营者未按照规定提交文件、资料,导致审查工作无法进行;(二)出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实,不经核实将导致审查工作无法进行;(三)需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估,且经营者提出中止请 求。自中止计算审查期限的情形消除之日起,审查期限继续计算,国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。
 
2008《反垄断法》以及《经营者集中审查暂行规定》规定,经营者集中审查期限自立案之日起最长不超过180日。事实上,适用简易程序的申报案件一般可在上述审查时限内获得审批通过,而对于一些较为复杂的经营者集中案件,180日审查期限的设置常常捉襟见肘。实践中,反垄断执法机构所发布的大部分附加限制性条件案件的审查过程中,申报方均向反垄断执法机构申请撤回申报材料并重新申报,其主要原因之一即为了满足审查期限的要求。为优化经营者集中审查流程,新法在总结此前审查经验的基础上,正式引入“停钟”制度,为反垄断执法机构在处理经营者集中审查的期限要求,与经营者不配合、竞争分析较为复杂等情形之间的矛盾时,提供了制度工具。
 
9完善法律责任,加大处罚力度
 
首先,大幅提高行政处罚金额。2022《反垄断法》对垄断协议、经营者集中案件的处罚标准与情形作出了较大幅度的修改。大幅度提高对达成垄断协议但尚未实施情形的处罚额度,明确了对上一年度没有销售额情形的处罚额度;大幅度提高对违法实施经营者集中案件的处罚幅度,并根据是否具有排除、限制竞争效果作出区别规定,虽然绝大部分未依法申报交易在审查后均会被认定为不具有排除、限制竞争效果,但其仍可能面临的处罚幅度也相较于2008《反垄断法》提高到了10倍;在已提高的处罚标准上规定了可以加重处罚的情形,如反垄断法执法机构认定当事人的垄断行为属于“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”,处罚标准将随之大幅度提高。
 
其次,增加个人责任。2022《反垄断法》第五十六条第一款新增规定,“经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的,可以处一百万元以下的罚款。”
 
2008《反垄断法》中垄断行为的法律责任主体为经营者,未涉及到企业内部的相关人员。然而,就垄断协议而言,主导或推动企业与其他竞争对手达成或实施横向垄断协议,或者要求下游经营者签订纵向垄断协议的,通常是企业的法定代表人、主要负责人和直接责任人员。新法的新增规定将经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员直接作为反垄断法处罚对象,将提高反垄断法的威慑力和实施效果,使得相关人员在从业过程中具有更高的反垄断合规意识。
 
10明确公益诉讼制度的适用
 
2022《反垄断法》第六十条第二款新增规定,“经营者实施垄断行为,损害社会公共利益的,设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼”。
 
该条新增规定在立法层面明确垄断案件可以依法适用公益诉讼制度。2022年3月8日,在第十三届全国人民代表大会第五次会议上,最高人民检察院检察长张军,在《最高人民检察院工作报告》中就2022年的工作安排提出“加强反垄断、反暴利、反不正当竞争司法,支持和引导资本规范健康发展”。而此前在2021年1月25日,最高人民检察院检察委员会委员、第四检察厅厅长郑新俭在新闻发布会上也曾表示,最高检积极指导各地加强对公民个人信息保护、互联网平台反垄断和反不正当竞争等相关公益诉讼案件的办理。该项新增与总则中有关反垄断行政执法与司法衔接的规定相呼应,为未来反垄断民事公益诉讼的实施提供了很大的操作空间。

康桥反垄断与公平竞争专业部
一、专业部的定位
服务“四新”经济,核心是以云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字经济。
二、专业部的研究范围及专业领域
反垄断领域:垄断协议纠纷,滥用市场支配地位纠纷, 经营者集中纠纷,滥用行政权利排除、限制竞争纠纷,其他反垄断行政纠纷;
反不正当竞争:仿冒纠纷,虚假宣传纠纷,商业诋毁纠纷,网络不正当竞争纠纷,个人信息保护与数据安全纠纷。

撰稿人:
秦鹏