引言

 

伴随乡村振兴战略的深入推进，农村基层治理体系的现代化转型日益成为关键议题。2025年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）自2026年1月1日起施行，与2024年出台的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《集体经济组织法》）分别从“群众自治”与“经济权属”两个重要维度，重构了当前农村治理的法律框架。两部法律在实施中既要清晰界定各自的职能边界，防范权力重叠，也要强化协作配合，形成治理合力。本文立足“基层治理”视角，系统梳理两部法律的制度设计，剖析其功能定位差异与协同机制，以期为实践中的准确适用提供理论参考。

 

一、职能定位与组织架构的分野：从“社会治理”到“经济治理”的二元结构

 

（一）职能边界：公共事务与经济事务的分轨运行

 

《村委会组织法》第二条将村民委员会明确定义为“基层群众性自治组织”，其核心职能在于“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”，并强调以“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”为核心的治理机制。由此可见，村民委员会的职能带有鲜明的社会属性，既要承担诸如人居环境整治、养老托幼等公共服务，也要负责纠纷调解等民生事务，同时还需在村民与政府之间发挥桥梁作用，协助政策落地。

 

相比之下，《集体经济组织法》第二条将农村集体经济组织界定为“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权”的“区域性经济组织”，其职能聚焦于经济权属管理。该法第五条进一步列举了包括农村土地发包、集体经营性建设用地管理、集体财产经营与收益分配等在内的12项经济职能。显然，农村集体经济组织的核心角色是集体财产的经营管理者以及成员经济权益的维护者，其职能具有明确的经济导向，目标在于实现集体资产保值增值和促进成员共同富裕。

 

（二）组织架构：民主自治与经济决策的不同机制

 

在组织架构方面，村民委员会更加强调群众参与。《村委会组织法》第八条至第九条规定，村民委员会由三至七人组成，且应有妇女成员，并可下设人民调解、公共卫生等专门委员会，成员可与村党组织交叉任职。其决策机制以村民会议为最高权力机构，相关决议需获得十八周岁以上村民过半数或三分之二以上户代表同意，体现出直接民主的特征。

 

农村集体经济组织的架构则更注重经济决策的效率。《集体经济组织法》第四章明确，其权力机构为成员大会，成员数量较多时可设成员代表大会，重大决策需经全体成员三分之二以上同意。执行机构为理事会，监督机构为监事会，形成“权力—执行—监督”三权分立的治理结构。这种设计在保障成员民主权利的同时，也通过代表制和专业化分工提升了经济决策的科学性。

 

（三）与其他主体的关系：村党组织领导下的分工协作

 

两部法律均强调坚持中国共产党的领导，但在具体协作机制上有所区别。村民委员会需在村党组织领导下开展村民自治，而农村集体经济组织则需在乡镇党委、街道党工委和村党组织领导下依法履职。实践中，通常通过村党组织成员交叉任职的方式，例如村支书依法兼任村委会主任或集体经济组织理事长，以实现对两类组织的统一领导，确保基层治理的政治方向一致。

 

二、制度创新：从“模糊重叠”到“清晰界定”的立法突破

 

（一）《村委会组织法》的创新：强化自治功能与补位经济职能

 

2025年修订的《村委会组织法》针对现实中存在的“村民自治行政化”和“公共服务缺位”等问题，作出多项重要创新。首先，明确将“全过程人民民主”作为基本原则，并增设协商机制条款，要求对涉及村民利益的公共事务广泛组织议事会、听证会等形式，拓宽民主参与渠道。其次，细化村民委员会在特定条件下代行集体经济职能的规定，明确在未设立农村集体经济组织时，可由村民委员会依法代行相关职能，有效避免治理真空。此外，还强化了监督机制，要求设立村务监督委员会，负责民主理财和村务公开监督，回应村民对透明治理的诉求。

 

（二）《集体经济组织法》的创新：确立特别法人地位与成员权益保护

 

作为我国首部专门针对农村集体经济组织的法律，《集体经济组织法》在多个方面实现重要突破。该法明确赋予农村集体经济组织“特别法人”资格，解决长期以来集体资产代表主体不清、经营机制不活的问题。同时，系统规定了成员身份确认规则，明确以“户籍+权利义务关系+基本生活保障”作为认定标准，并特别强调妇女权益平等保护，禁止因婚姻状况限制成员资格。此外，还建立了集体经营性资产收益权量化制度，允许将收益权以份额形式量化到成员，为按份分配提供法律依据，有助于激活集体资产活力。

 

（三）两法衔接的创新：分工协作的制度设计

 

为促进两部法律的有效衔接，立法中设置了职能互补条款。例如，《村委会组织法》第十条要求村民委员会尊重并支持农村集体经济组织依法独立开展经济活动；《集体经济组织法》第五条第十项则规定，集体经济组织应支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治。这类条款为实践中避免村委会越权干预经济或集体经济组织排斥公共事务提供了明确的法律指引。

 

三、实务中亟需区分与关注的重点

 

（一）职责边界：公共事务与经济事务的“硬区分”

 

实践中，最容易混淆的是村民委员会代行集体经济职能的边界问题。根据《村委会组织法》第十条，仅在未设立农村集体经济组织的情况下，村民委员会方可代行相关职能；如已设立，则村委会不得干预土地发包、收益分配等属于集体经济组织的专属职能。例如，某村已成立集体经济合作社，若村委会仍以村民自治为由直接决定集体土地出租价格，便构成越权行为。此时，应严格按照《集体经济组织法》第五条规定，由集体经济组织理事会提出方案，经成员大会表决后实施。

 

（二）权力运行：民主程序的“软约束”差异

 

村民委员会的决策，如兴办公益事业，需遵循《村委会组织法》第二十八条，经村民会议或其授权的村民代表会议讨论决定；而集体经济组织的重大决策，如出让集体经营性建设用地，则须依据《集体经济组织法》第二十六条，经成员大会三分之二以上成员同意。实务中需特别注意：村民会议的“过半数”标准与成员大会的“三分之二”标准存在差异，若混淆可能影响决策效力。例如，集体经济组织未经成员大会表决即出租集体厂房，成员可依法请求法院撤销该决定。

 

（三）监督机制：内部监督与外部监督的协同

 

村民委员会的监督主要以村务监督委员会为主，侧重对村务公开和民主理财的监督；而集体经济组织的监督则包括监事会内部审计和县级农业农村部门的行政审计。实践中需防范监督重叠或缺位的问题。例如，村务监督委员会不宜直接审查集体经济组织的财务，而应通过成员大会授权或建议行政审计介入；集体经济组织监事会也不应干预村委会的公共事务决策。

 

（四）成员权益：民主权利与财产权利的保护侧重

 

村民作为自治主体，享有《村委会组织法》所规定的选举权、知情权与参与权；作为集体经济组织成员，则享有《集体经济组织法》赋予的财产分配权、土地承包权和收益权。实务中需注意两类权益可能因身份重叠而产生冲突。例如，对外嫁女而言，若其户籍未迁出，则其作为村民的自治权与作为集体经济组织成员的财产权均应受到保护。如村委会以“外嫁女不参与集体分红”为由限制其权益，则涉嫌违反《集体经济组织法》第八条关于男女平等的规定。

 

四、协同路径与建议：构建“社会–经济”双轮驱动的治理体系

 

（一）以村党组织为核心，强化统筹协调

 

实践中应积极推行交叉任职机制，如由村支书兼任村委会主任和集体经济组织理事长，以实现对两类组织的统一领导，防范各自为政。同时，村党组织应发挥好前置研究讨论的作用，对涉及村民切身利益的重大事项，如集体土地征收补偿分配等，先由党组织研究提出意见，再分别提交村民会议或成员大会表决，确保决策既符合政策要求，也体现村民意愿。

 

（二）以章程为基础，明确职能清单

 

建议各村依据两部法律分别制定《村民自治章程》和《集体经济组织章程》，细化各自的职能清单。例如，在自治章程中明确公共设施建设、纠纷调解等专属职能；在集体经济组织章程中列明土地发包、收益分配等经济职能，并设定好代行职能的触发条件和过渡安排。

 

（三）以数字化为手段，提升治理效能

 

鼓励各地依托“村级综合服务设施”和“集体财产信息化管理”系统，建设村务管理与经济运营双平台。例如，通过“村务公开栏+线上小程序”等方式，同步公开公共事务进展与集体资产经营情况，既保障村民知情权，也提升经济决策透明度，减少因信息不对称引发的矛盾纠纷。

 

结语

 

2024年《集体经济组织法》与2025年《村委会组织法》的相继颁布，标志着我国农村基层治理步入法治化、规范化新阶段。村民委员会作为社会治理主体，农村集体经济组织作为经济治理主体，在村党组织统一领导下，通过清晰的功能分野与高效的协同机制，共同构建起自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系。未来实践中，需准确把握两者的职能边界，防止职责错位，同时不断健全协作机制，充分发挥制度合力，为乡村全面振兴提供坚实保障。

 

作者：张吉全